干部都市圈治理一体化与区域协调发展能力提升

都市圈是城市化发展到高级阶段的空间组织形态，也是推动区域协调发展的重要引擎。当前，我国城镇化已经进入以都市圈为核心的都市化时代，上海大都市圈、粤港澳大湾区、北京都市圈、成渝都市圈等一批现代化都市圈加速形成，成为支撑我国经济高质量发展的重要增长极。推动都市圈治理一体化，是破解城市病、优化空间结构、提升区域竞争力的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。面对新形势新任务，广大干部特别是都市圈相关城市的领导干部，亟需提升都市圈治理一体化能力，以更高水平的区域治理推动更高质量的区域协调发展。

一、都市圈发展的战略意义与演进趋势

（一）都市圈的内涵特征与形成机制

都市圈是以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心，以1小时通勤圈为基本范围，以同城化发展为导向，由中心城市及周边联系紧密的中小城市和城镇共同组成的城镇化空间形态。都市圈具有以下几个鲜明特征：一是中心城市辐射带动作用强，具有强大的经济、科技、文化、人才等资源集聚功能和辐射带动能力；二是通勤联系紧密，核心城市与周边城镇之间形成了密切的通勤圈，人口跨城流动频繁；三是功能分工协作，各城市在都市圈中承担不同功能，形成优势互补、分工协作的发展格局；四是基础设施互联互通，轨道交通、高速公路等交通基础设施实现一体化衔接；五是公共服务共建共享，教育、医疗、文化等公共服务逐步实现同城化。都市圈的形成是城镇化发展到一定阶段的必然产物，也是市场经济条件下要素自由流动和优化配置的结果。

（二）我国都市圈发展的战略意义

都市圈是我国经济发展的重要增长极和动力源，在国家发展大局中具有举足轻重的战略地位。据统计，我国上海、北京、广佛、深莞惠、南京、杭州、成都、武汉、西安、郑州等主要都市圈，以不到全国10%的国土面积，集聚了全国约30%的人口，创造了全国约40%的GDP，是支撑我国经济发展的核心区域。加快都市圈发展，一是有利于优化城镇化空间布局，推动大中小城市协调发展，破解大城市病和中小城市发展不足并存的问题；二是有利于促进区域协调发展，通过都市圈的辐射带动作用，引领周边地区共同发展，缩小区域发展差距；三是有利于提升区域综合竞争力，形成规模效应和集聚效应，在全球城市竞争格局中占据有利位置；四是有利于推动高质量发展，促进资源要素优化配置和产业协同发展，提高经济发展的质量和效益。

（三）都市圈发展的新趋势新特征

进入新时代，我国都市圈发展呈现出一些新趋势新特征。一是从规模扩张转向质量提升，都市圈发展更加注重内涵式发展，强调品质提升和功能完善，而不是简单的规模扩张和空间蔓延。二是从各自为政转向协同发展，都市圈各城市之间的行政壁垒逐步打破，规划统筹、政策协同、利益共享的机制逐步建立。三是从单中心驱动转向多中心网络化，都市圈内部的次级中心城市加快发展，网络化的空间结构逐步形成。四是从经济一体化转向全面同城化，产业协作不断深化的同时，公共服务、社会治理、生态环境等领域的一体化也在加快推进。五是数字化转型加速推进，数字技术深刻改变都市圈的空间形态和运行方式，智慧都市圈建设成为新方向。把握这些新趋势，对于干部科学谋划都市圈发展至关重要。

二、都市圈治理一体化的重点领域与关键环节

（一）规划一体化：都市圈治理的龙头

规划一体化是都市圈治理一体化的前提和基础。只有规划一张图，才能实现发展一盘棋。推进都市圈规划一体化，一是要建立统一的规划编制机制，由都市圈各城市共同参与、联合编制都市圈发展规划，明确共同的发展目标、空间布局和重点任务。二是要加强规划衔接协调，推动国民经济和社会发展规划、国土空间规划、交通基础设施规划、生态环境保护规划等各类规划的有机衔接，形成规划合力。三是要建立规划实施的协同机制，确保规划确定的重大任务、重大项目能够跨区域协同推进、落地见效。四是要强化规划的刚性约束，维护规划的严肃性和权威性，防止规划执行中的随意性。近年来，上海大都市圈、长三角生态绿色一体化发展示范区等在规划一体化方面进行了积极探索，积累了宝贵经验。

（二）基础设施一体化：都市圈治理的支撑

基础设施一体化是都市圈治理一体化的重要支撑和先决条件。路通才能人通、人通才能业通，只有基础设施实现互联互通，都市圈各城市之间才能真正实现要素自由流动和高效配置。推进基础设施一体化，一是要加快轨道交通一体化，构建以轨道交通为骨干的多层次、一体化的通勤交通体系，实现都市圈内部1小时通勤目标。二是要推进公路网络一体化，完善高速公路网和国省干线公路网，打通断头路，提升路网整体运行效率。三是要推进市政基础设施一体化，推动供水、供电、供气、信息通信等市政基础设施的统筹规划和共建共享。四是要推进新型基础设施一体化，加快5G、数据中心、工业互联网等新型基础设施布局，建设智慧都市圈。五是要建立基础设施建管运一体化机制，实现规划、建设、运营、管理的全周期协同。

（三）产业协同一体化：都市圈治理的核心

产业协同一体化是都市圈治理一体化的核心内容，也是都市圈发展的动力源泉。推进产业协同一体化，一是要明确各城市的产业定位，根据资源禀赋和比较优势，推动形成分工协作、优势互补的产业发展格局，避免同质化竞争和低水平重复建设。二是要推动产业链供应链协同，围绕主导产业构建跨区域的产业链供应链体系，提升产业链供应链的韧性和竞争力。三是要共建产业合作平台，通过共建产业园区、飞地经济、合作示范区等多种形式，推动产业有序转移和承接，实现互利共赢。四是要促进创新要素自由流动，推动高校、科研院所、企业等创新主体跨区域合作，共建创新平台，共享创新资源，协同开展技术攻关。五是要统一市场规则，打破行政壁垒和市场分割，营造统一开放、竞争有序的市场环境。

（四）公共服务一体化：都市圈治理的落脚点

公共服务一体化是都市圈治理一体化的出发点和落脚点，也是让人民群众有更多获得感幸福感安全感的重要体现。推进公共服务一体化，一是要推进教育资源共享，鼓励优质学校跨区域合作办学、组建教育集团，推动优质教育资源均衡配置，逐步实现教育同城化待遇。二是要推进医疗资源共享，支持三甲医院跨区域合作，推动检验检查结果互认，建立双向转诊机制，让群众在家门口就能享受到优质医疗服务。三是要推进文化体育资源共享，推动公共文化场馆、体育设施的共建共享和互联互通，丰富群众精神文化生活。四是要推进社保医保一体化，逐步实现社保关系无障碍转移接续、医保异地直接结算，提高社会保障的便利性和可及性。五是要推进政务服务一体化，实现一网通办、跨省通办，让群众和企业办事更加便捷高效。

（五）生态环境共治一体化：都市圈治理的底线

生态环境是都市圈可持续发展的基础和底线，生态环境治理必须坚持一体化推进。推进生态环境共治一体化，一是要建立统一的生态环境保护规划，明确共同的生态保护目标和环境质量底线，统筹山水林田湖草系统治理。二是要建立联防联控联治机制，对大气污染、水污染、固废污染等跨界环境问题，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一执法。三是要加强生态空间共保，共同划定生态保护红线，共建生态屏障和生态廊道，维护区域生态安全格局。四是要推动绿色低碳协同发展，统一碳减排目标和路径，协同推进产业绿色转型，共同应对气候变化。五是要建立生态补偿机制，按照谁保护、谁受益，谁污染、谁付费的原则，建立横向生态补偿制度，调动各方保护生态的积极性。

三、都市圈治理一体化面临的主要挑战

（一）行政壁垒与利益协调难题

都市圈治理一体化面临的最大挑战是行政壁垒和利益协调问题。由于都市圈通常跨越多个行政区域，各城市有各自的行政管辖权和利益诉求，在规划编制、项目布局、资源分配、环境治理等方面容易产生分歧和矛盾。特别是涉及到GDP、税收、就业等核心利益时，协调难度更大。比如，在产业转移中，转出地担心GDP和税收下滑，承接地担心环境承载压力和配套能力不足；在生态环境治理中，上游地区和下游地区的利益诉求也存在差异。这些问题的存在，制约了都市圈治理一体化的深入推进。破解这些难题，需要创新体制机制，建立有效的利益协调和利益共享机制，让各城市在合作中实现共赢。

（二）体制机制与政策协同不足

都市圈治理一体化涉及经济社会发展的方方面面，需要健全的体制机制作保障。当前，都市圈治理的体制机制还不够完善，主要表现在：一是协调机制不够健全，多数都市圈建立了联席会议等协调机制，但缺乏强有力的统筹协调机构，协调的权威性和执行力不足；二是政策协同不够深入，各城市的政策标准不统一、规则不一致，在市场准入、监管执法、公共服务等方面存在差异；三是考核评价机制不适应，现行的以行政区划为单位的考核评价体系，难以适应都市圈协同发展的要求；四是法治保障不够有力，跨区域治理缺乏明确的法律依据，争议解决机制不够健全。这些体制机制性问题，需要通过深化改革逐步加以解决。

（三）要素流动与资源配置障碍

要素自由流动和资源高效配置，是都市圈高质量发展的内在要求。但当前，由于行政区划、户籍制度、土地制度、社保制度等方面的制约，人才、资金、技术、数据等生产要素在都市圈范围内的自由流动还存在不少障碍。比如，户籍制度的差异导致人口跨城流动面临社保、教育、医疗等方面的后顾之忧；土地指标的行政区划管理导致土地资源难以在更大范围内优化配置；金融监管的属地化特征也在一定程度上影响了资金的跨区域自由流动。这些障碍的存在，影响了都市圈整体资源配置效率，也制约了都市圈治理一体化的深入推进。要通过深化要素市场化配置改革，打破行政壁垒，促进要素自由流动，提高资源配置效率。

四、提升干部都市圈治理一体化能力的路径

（一）树立一体化发展理念，增强全局意识

思想是行动的先导。推进都市圈治理一体化，首先要解决思想认识问题。各级干部要牢固树立一体化发展理念，打破一亩三分地的思维定式，增强全局意识和协同意识。要深刻认识到，都市圈是一个有机整体，各城市一荣俱荣、一损俱损，只有协同发展才能实现共赢。要自觉把本地发展放在都市圈整体发展大局中去谋划和定位，既要发挥自身优势、做好自己的事，又要主动对接、积极融入都市圈发展大局。要树立正确的政绩观，不能只算本地的小账，更要算都市圈整体的大账；不能只看眼前利益，更要看长远发展。要通过加强宣传培训，让一体化发展理念深入人心，成为各级干部的思想自觉和行动自觉。

（二）健全体制机制，提升协同治理能力

体制机制是都市圈治理一体化的根本保障。各级干部要把体制机制建设摆在突出位置，着力构建系统完备、科学规范、运行有效的都市圈治理体制机制。要完善统筹协调机制，建立强有力的都市圈发展协调机构，明确职责权限，提升协调的权威性和执行力。要健全规划协同机制，统一编制都市圈发展规划，实现多规合一。要建立利益协调和利益共享机制，探索建立GDP分算、税收分享、成本共担等制度，让合作各方各得其所。要完善考核评价机制，将协同发展成效纳入干部考核评价体系，发挥考核指挥棒作用。要强化法治保障，推动都市圈治理的法治化、规范化。

（三）创新工作方法，提升政策协同水平

推进都市圈治理一体化，需要不断创新工作方法和政策工具。各级干部要善于运用系统思维、法治思维、创新思维，破解都市圈治理中的各种难题。要加强政策协同，推动各城市在产业政策、招商政策、人才政策、环保政策等方面的协调统一，避免政策洼地和恶性竞争。要创新合作模式，积极探索共建园区、飞地经济、联合开发等多种合作模式，丰富合作载体。要善于运用市场化手段，发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场机制促进要素流动和资源优化配置。要充分发挥数字化赋能作用，运用大数据、人工智能等技术手段，提升都市圈治理的智能化、精细化水平。要加强调查研究，及时总结推广好经验好做法，不断探索都市圈治理的新路径新模式。

（四）加强能力建设，提升专业化水平

都市圈治理是一项复杂的系统工程，对干部的能力素质提出了很高要求。各级干部要不断加强学习和实践，努力提升都市圈治理的专业化水平。要加强理论学习，深入学习领会习近平总书记关于区域协调发展的重要论述，学习掌握都市圈发展的理论知识和规律特点。要加强业务培训，通过专题培训、挂职锻炼、交流任职等多种方式，提升干部的规划能力、协调能力、执行能力。要加强调查研究，深入了解都市圈发展的实际情况，找准问题症结，提出有针对性的对策建议。要加强交流合作，学习借鉴国内外先进经验，结合本地实际创造性地开展工作。要注重培养复合型人才，打造一支懂规划、懂产业、懂治理、善协调的高素质干部队伍。

结语

都市圈治理一体化是推进区域协调发展的重要抓手，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。面对新形势新任务，各级干部要切实增强责任感和紧迫感，牢固树立一体化发展理念，不断提升治理能力和水平，以更高水平的都市圈治理推动更高质量的区域协调发展，为全面建设社会主义现代化国家作出新的更大贡献。

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